赣州优秀律师
'
您当前位置: 首页 律师文集 强制执行

中国行政强制执行制度研究

2019年2月26日  赣州优秀律师   http://www.gzyxlaw.com/

行政机关提供服务,而不问相对人是否愿意(如法国军事民事征用法),1976关于环保设施的法律规定省长有权强迫要求超过期限还未动工的相对人实施且承担费用。2、遇到紧急状态的强制执行此种情形不要求有法律的规定执行过后给以行政诉讼的救济,由行政法官判断应否进行强制执行,但行政判例对此种情形的解释非常严格。3、没有法律规定也无紧急状态的出现行政机关可以进行的行政强制执行,相对人拒绝交出根据法律规定被征用的房屋并无刑事法律责任,但行政机关可以予以强制执行。
荷兰1994年生效的《行政法通则》是世界上迄今为止唯一的一部行政法典该法典的第五章规定了有关行政强制执行的法律规范,虽然该章中有关强制执行的第一节尚缺,目前仍然依单行法律和判例为依据,但从该通则第二节对于强制检查、第三节关于强制措施、第四节关于执行罚的规定中可以看出,这些领域中行政机关拥有广泛的执行权力。该通则中没有规定的仅仅是行政强制执行中的直接强制。
(三)我国台湾地区的行政强制执行制度
台湾地区的《行政执行法》指出“行政执行”是指公法上金钱给付义务、行为或不行为义务之强制执行及即时强制。执行机关是作出行政决定的机关或是有管辖权的机关,公法上金钱给付义务逾期不履行者,移送法务部行政执行署所属行政执行处执行,台湾也在考虑将来在地方建立地方政府的专门行政执行机构。至于公法上金钱给付义务的执行的法律文件可能是行政机关的行政决定也可能是法院的判决,但是当公法上金钱给付义务的义务人在行政执行处调查财产时拒绝陈述;不报告其财产或作虚假报告;有履能能力而借故不履行;有逃匿财产之嫌疑等情形,就有“限制居住及拘提管收之必要”,行政执行处对上述情形可以命令义务人提供相当担保、限期旅行并可以限制其居住,但是“拘提管收”涉及义务人人身自由,行政执行处须向法院提出申请,法院裁定后方可执行。该法还对执行的条件、程序、作为或不作为义务的履行、即时强制等作了较为全面的规定。
(四)日本的行政强制执行制度
日本的行政强制执行制度是独特的,第二次世界大战前日本是承袭德国的理论和行政强制执行制度,日本的行政执行法规定,行政机关享有代执行、执行罚、直接强制和强制征收等广泛的强制执行权力,缺少司法控制。二战后,美国对日本的法律改革发生深刻影响。建立了立法、行政、司法分权制衡的宪政体制。司法权能够可以制约和监督行政权力。在执行制度上,借鉴了英美以法院为主的司法执行体制。1948年废止《行政执行法》,取而代之以《行政代执行法》,该法规定了强制执行须有法律根据。同时,取消了行政机关享有的直接强制的执行方法,行政机关仅能使用代执行、执行罚进行执行。
几点总结:大陆法系国家当相对人不履行行政义务时,行政机关可以基于行政权予以强制执行,行政命令权当然地包括执行权,行政机关强制执行无需法律特别规定。但并不排斥法院执行行政决定的情形特别是当行政决定涉及义务人人身权利时须由法院强制执行。
英美法系国家是以法院执行为主,以行政机关执行为辅的行政强制执行制度。美国多见司法最终决定执行,这些国家基本上是法院和行政机关管辖的合理分工以及法院对行政机关有效的监督和制衡的执行体制。但实施执行的机构是行政机关(司法部及其警员),法院并无执行组织。
西方国家大量的判例是构成这些国家行政强制执行制度的重要组成部分,而我们对此领域却知之甚少。
日本行政强制执行制度二战前后的重大变化提示我们,一个国家法律的移植与该国的法律文化传统的关联度以及外力的影响,大陆法系国家法律体系经改造嫁接全新的英美法系的制度,这种“突变”的发生要有特殊条件。
四中国行政强制执行法律制度的现状及未来走向
(一)中国行政强制执行法律制度的现状
我国现行的行政执行体制是向法院申请强制执行为主,行政机关自行强制执行为辅。这种制度存在的主要问题是:许多单行法律、法规在划分强制执行权的归属时,缺乏统一考量,相同性质不同行政管理领域的行政决定,行政强制执行权属行政机关还是人民法院有很大的随意性。还有些法律、行政法规在规定向法院申请强制执行的同时,又赋予行政机关强制执行权;行政强制执行程序的规范零散而无系统,许多法律、法规仅规定行政机关实施行政强制执行的权力,但对实施该权力的条件、步骤、方式等内容则罕有规定;强制执行手段不完整,行政机关享有自行强制执行权时,原因缺少执法方式和手段的明确的法律规定,很难达到迫使相对人履行义务的目的;法律没有配置强制执行权的机关行政决定的执行都须申请法院,由于积案急剧增加法院执行是力不从心。司法程序复杂久拖不决,此种情形多有发生,大大降低了行政效能。
当学者和立法司法工作者抱着满腔的社会责任感,以为让法院承担更多的行政强制执行功能,就会用司法的严谨程序和公正而抵御行政机关可能的对心脏权力的滥用,实现相对人在法治社会的权益和安宁。另外一些学者则认为,良好的愿望未必一定出现我们希望的结果。除了上述中国目前行政强制执行的问题外,将行政强制执行权的多数交给法院的一个主要理由是用司法权来约束行政权,但是正像本文在第一部分分析的那样,中国事实上按照现行行政强制执行制度,绝大部分的行政强制执行权是被行政机关行使的,法院看似要强制执行大部分行政机关得不到相对人履行的行政决定,但殊不知在行政机关执行的总量上,这只是很少的部分。例如,日复一日都在发生的为数众多的行政强制措施的执行法院是从不染指的,而众所周知,这一领域对相对人的权利保护并未得到彻底解决,即时强制也是又一个例证。行政强制措施和即时强制是公认的对相对人权益构成威胁且不易得到救济的领域。这就是说,我国目前的行政强制执行制度,并未因为法院执行一部分行政决定而真正限制了行政机关对行政强制执行权的滥用。一位高层法官也认为,应当取消法院行政诉讼裁判以及未经法院裁判的行政行为的强制执行权,而将该项权力交给行政机关。行政机关应当有一个专门的机构或者部门从事行政强制执行,这不排除另外一些行政机关在有严格条件和程序的前提下享有行政即时强制权。然后强化法院的行政行为的司法审查。
(三)政府的那些权力能够相对集中的行使
我国正在各级政府或行政机构中推行相对集中行使行政处罚权,并得到社会各界的肯定,但深究起来仅仅相对集中行使行政处罚权是有困难的,表现为,行政处罚与行政检查权、行政调查权等是密切相关的,仅仅相对集中行使行政处罚权,就必然将本来有联系的现在权力割裂开来,最后使行政处罚权的行使受到影响。仔细考察起来这样的综合执法,所执行的行政事务主要是能够马上执行的行政即时强制、行政强制措施和行政处罚中的数额较小的罚款,至于限制人身自由和相对人其他重要的权利的执行这支综合执法队伍是无能为力的。那么行政机关的行政权力中那些是能够集中行使的呢?这就是行政强制执行权。在本文开始我们就讨论了行政强制执行的特征,行政强制执行的相对独立性使得行政机关可以相对独立的行使而不会受其他行为的制约,行政强制执行的普遍适用于所有行政行为这一共性又决定了行政强制执行权可以集中行使。笔者认为,当前我国不是要集中行使行政处罚权,而是集中行使行政强制执行权。
(四)通过立法改革行政强制执行法律制度
1、行政强制执行的机构。适宜我国的行政强制执行权的分配制度是,以行政机关执行为主,辅之以法院的强制执行。在中央和地方政府分别建立行政执行机构,也可引导现在正在组建的行政执法局为功能更加单一的行政执行局。
2、执行的事项。行政机关的行政强制执行机构不仅强制执行相对人拒绝履行的行政决定,且还可以执行法院有关金钱给付义务的裁判。
3、行政机关与人民法院在行政强制执行方面的合理与科学的分工。改变目前行政机关在其他领域里的行政强制措施和行政即时强制,对限制人身自由的由法院裁决后再由行政机关强制执行,从而约束行政机关对人身自由限制的各种强制。因为行政机关的行政强制执行机构可以执行法院有关金钱给付义务的裁判,就会从根本上改变目前行政机关申请法院执行多有迟延,法院的民事、行政裁判亦存在的执行难的问题。
4、完善行政强制执行程序。行政强制措施的程序应规定:行政强制执行的批准程序,前先行告戒,期限,执行人员执行开始应说明理由,制作笔录,出具清单。人身强制的程序、即时强制的程序,执行的豁免、强制检查。规定查封扣押的适用条件。金融机构配合行政强制执行的义务和解冻的期限。行政强制执行的方式选择遵循比例原则,首选代履行或执行罚。代履行或执行罚不能达到执行目的的方可选择直接强制,直接强制的方式为划拨、拍卖等。还应规定制作执行决定书、送达、协助执行、中止执行、执行终止等。由于行政机关执行法院的金钱给付义务的裁判,应明确规定行政机关在何种情形下执行法院的裁判文书。以及在何种情形下必须经由法院裁定后才可由行政机关前去执行的程序。
作者简介:王宝明(1957-)男河北赤城人,国家行政学院法学教研部教授,中国行政法学会理事,中国青少年法学会常务理事享受国务院政府特殊津贴

(参考文献)
见姜明安《行政法与行政诉讼法》北京大学出版社2001年版第234页
-付士成《论行政强制措施及其可诉性》行政法学研究1999年第3期第7页
?见吴庚:《行政法之理论与实用》,三民书局1998年增订七版,第469页
ˉ见王名扬:《法国行政法》,中国政法大学出版社1988年版,第153页
°11参见刘莘《行政法热点问题》中国政法大学出版社2001版第128页、第132页
±(英)克海格英国行政强制执行法《行政强制的理论与实践》法律出版社2001年版第76页
2王名扬:《美国行政法》中国政法大学出版社1988年版,第531页
3见《联邦德国行政执行法》第16条;第4条;第7条
′(法)高得松法国行政法与行政机关的行政强制执行权《行政强制的理论与实践》法律出版社2001年版第87页。
μ李援《行政强制的理论与实践》第47页法律出版社2001年版
12见张树义:《行政强制执行研究》,《政法论坛》1989年第2期;柏卓林:《行政强制执行的主体只能是行政机关》,《法学与实践》1993年第1期。
13江必新行政强制的理论与实践73页法律出版社
14马生安《论我国行政强制执行的模式选择及其程序设定》行政法学研究1997年第3期24页
15苏力:《制度是如何形成的》,载《比较法研究》1998年第1期
16高家伟译:法国行政法(M)北京:商务印书馆,2002